A Receita Federal publicou, em 2025, a Instrução Normativa nº 2.288/2025, aumentando a rigidez sobre o aproveitamento de créditos reconhecidos em mandados de segurança coletivos impetrados por associações e sindicatos. A mudança ocorre em meio à crescente preocupação com o uso distorcido de ações coletivas, muitas vezes oferecidas como “soluções rápidas” para recuperação de tributos, sem que haja verdadeira relação representativa entre a entidade autora e o contribuinte interessado.
A seguir, explicamos de forma didática o que mudou, por que mudou e como a nova IN se relaciona — e colide — com o entendimento do STF no Tema 1119.
1. Por que a Receita Federal apertou as regras?
Nos últimos anos, proliferou um modelo de judicialização baseado em associações genéricas que ajuizavam mandados de segurança coletivos sobre temas tributários amplos e, anos depois, ofereciam seus efeitos a empresas que:
- não pertenciam ao setor representado,
- ficavam em outro Estado ou região,
- filiaram-se somente após a decisão final,
- ou sequer existiam à época da ação.
Essas entidades, muitas vezes sem representatividade real, passaram a comercializar filiações como “porta de entrada” para créditos tributários vultosos, baseadas em decisões antigas.
O resultado? Multas milionárias.
Para enfrentar esse uso “predatório” das ações coletivas — como já alertado pelo CNJ — a Receita Federal editou a IN 2.288/2025.
2. O que a IN 2.288/2025 passou a exigir?
A Instrução Normativa não impede o uso de créditos provenientes de ações coletivas, mas eleva o nível de comprovação necessário. Agora, além dos documentos usuais, o contribuinte deve apresentar:
- Petição inicial da ação coletiva;
- Estatuto da entidade na época do ajuizamento (para provar objeto social, pertinência temática e territorialidade);
- Comprovação de filiação prévia — antes da decisão definitiva;
- Documentos que provem que a empresa pertencia ao grupo representado quando a ação foi proposta;
- Outros elementos que assegurem a “representatividade adequada”.
Em resumo: no entendimento da Receita Federal, só pode aproveitar o crédito quem, de fato, era representado pela ação coletiva desde o início.
3. Quais são os riscos para as empresas que não atendem à nova norma?
A utilização indevida de créditos de ações coletivas pode gerar:
- glosa das compensações;
- cobrança integral dos tributos supostamente recuperados;
- multa (inclusive qualificada, chegando a 100%);
- juros;
- litígios adicionais, incluindo responsabilização pelo uso indevido do título coletivo.
Ou seja: utilizar uma ação coletiva genérica sem análise técnica passou a ser um risco real e caro.
4. O que diz o Tema 1119 do STF — e por que existe conflito?
O Tema 1119, julgado pelo STF, estabeleceu que:
Nos mandados de segurança coletivos, não é necessária autorização expressa, nem lista nominal, nem filiação prévia para que os efeitos do julgado — inclusive a cobrança de valores pretéritos — sejam aplicados a todos os membros da categoria representada.
A lógica do STF é clara: se a entidade é legítima para representar a categoria, todos os seus integrantes têm direito ao resultado, sem burocracias adicionais.
Em outras palavras, o STF ampliou os efeitos das ações coletivas e rejeitou formalismos excessivos.
5. Onde está a tensão entre a IN 2.288/2025 e o Tema 1119?
A IN 2.288/2025 parece seguir na direção oposta ao que decidiu o Supremo. Observe:
- O STF diz: não precisa comprovar filiação prévia.
- A IN exige: provar filiação prévia à decisão.
- O STF diz: não precisa autorização individual.
- A IN cria exigências documentais que, na prática, funcionam como novas autorizações.
- O STF diz: basta que a pessoa pertença à categoria representada.
- A IN exige documentos que restringem a aplicação por territorialidade, estatuto, pertinência temática e temporalidade.
Conclusão: A Receita Federal está limitando um direito que o STF reconheceu mais amplo.
A IN tenta justificar-se como norma de controle administrativo, mas, na prática, cria condições que podem inviabilizar o exercício de direitos reconhecidos judicialmente.
Esse conflito resultará em alta judicialização sobre o assunto, pois há violação à tese formado em repercussão geral pelo mais alto tribunal do país.
6. O que fazer agora?
Diante da divergência entre Receita Federal e STF, o passo mais seguro é:
- avaliar cuidadosamente a entidade autora da ação coletiva;
- verificar pertinência temática, territorial e temporal;
- conferir documentação e histórico;
- analisar se o caso concreto se enquadra na proteção do Tema 1119;
- e, se necessário, buscar medida judicial para afastar exigências ilegais da IN 2.288/2025.
Diante deste cenário, é essencial contar com um escritório qualificado que esteja familiarizado com demandas e ações coletivas, que tenha capacidade de avaliar situações concretas, verificar riscos e estruturar a melhor estratégia para recuperação de créditos tributários de forma segura, alinhada à legislação e às decisões dos tribunais superiores.
Bruno Burkart (OAB/SP 411.617)
Sócio do escritório Freire & Burkart Advogados
Assessoria Tributária do Grupo Paulicon
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